Саратовское "Единство" для города:
проблемы становления самоуправления
и перспективы его развития
Приоритеты городского развития
"Единство" принимает гражданское общество как ценность и цель общественного развития, оно стремится к развитию не только промышленности и рынка, но и города и городских сообществ, поэтому становление местного самоуправления является ключевым моментом, способным привести в движение весь человеческий капитал Саратова.
Географическое положение Саратова, позиции, занимаемые городом в региональной системе расселения, диктуют приоритетность реализации двух базовых градоформирующих функций: коммуникационной (определяющей роль города как транспортно-торгового и финансового узла, места "диалога" различных этнических культур и т.п.) и инфраструктурной, связанной с локализацией в городе институтов, обеспечивающих регионально значимые аспекты культурного воспроизводства (высшее образование, наука и т.п.), а также общегосударственные интересы на границе с Казахстаном (управление вооруженными силами, таможенными службами и т.п.).
Одной из основных задач Совета Саратовского городского отделения партии "Единство" в этой связи является проведение целенаправленной политики, развивающей преимущества геополитического положения Саратова, нацеленной на создание позитивного имиджа города, формирование безопасности во всех отношениях городской среды.
Приоритетно для города развитие многокомпонентных связей в пределах Саратовской агломерации, представляющей собой крупнейший в Поволжье "сгусток" населения, производственных мощностей, инфраструктуры, наиболее емкий в регионе рынок товаров, финансов, рабочей силы и услуг. Однако, перечисленные приоритеты отражают лишь наши пожелания относительно будущего облика и функционального содержания города. Они не дают ответа на такие вопросы: какова же в деталях наилучшая из возможных моделей города в будущем, каков наиболее эффективный путь перехода к такой модели, какими ресурсами мы обладаем для регулирования естественных процессов в городской системе и на сколько эти процессы соответствуют целевой модели?
Важнейшим условием сбалансированного городского развития, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления, с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны, обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления.
Городское развитие и местное самоуправление
Определяя перспективы развития самоуправления в нашем городе, следует иметь в виду, что мы находимся в начале пути становления новой российской государственности, включая необходимость формирования нового федерализма, новой системы регионального и местного управления. Не только текущее законодательство, но и заложенные в Конституции и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" основы региональной и местной (муниципальной) власти нуждаются в совершенствовании и уточнении. 14 октября 1995 года губернатор подписал Основной закон Саратовской области. С тех пор органы управления постоянно лихорадит от скрытых, на первый взгляд, структурных проблем, которые не позволяют создать эффективную схему управления экономикой. Так что появление в 1995 году устава области, представляющего собой скучное, без проблеска мысли, повторение кусков федерального, в том числе и устаревшего законодательства, и тавтологий, которые вполне достойно смотрелись бы в основном законе районного центра где-нибудь в Сибири, не может не восприниматься болезненно. К сожалению, с 1995 года реформирование городского управления прекратилось. Следует признать, что первые пять лет государственно-муниципального становления в Саратове все же не вышли за рамки сугубо организационно-административной и организационно-экономической проблематики. И не одни финансовые и правовые затруднения тому причиной.
За пять лет муниципальными чиновниками-коррупционерами была выстроена система перераспределения материальных ресурсов города. В городской и во всех районных администрациях г. Саратова смесь из более проворных выходцев из верхушки старой номенклатуры, коррумпированных государственных чиновников и мафии нуворишей приобрело полный контроль над инструментами государственной и муниципальной власти - самой надежной гарантии благосостояния в постсоветской России. В г. Саратове коррумпированный мэр Юрий Аксененко и избранная из "нужных людей" городская Дума работают "крышей" для частных "благотворительных" фондов, занимающихся преступной деятельностью. По сути, саратовская городская администрация в наши дни представляет собой организованное преступное сообщество (ОПС), которое заблокировало, действия государственной власти на территории всей области. В некоторых сферах деятельности, например в управлении недвижимостью, мэрия в своих интересах подмяла под себя государственную власть. Шестеренки саратовской экономики вертятся исключительно за счет бесконечных "смазок" - открытия ответственным людям банковских счетов, строительства дач, приобретения роскошных квартир и т.п. Действует это ОПС, разумеется не в интересах жителей города и области.
"Новыми варварами" стали представители криминальных сил и близких к ним предпринимательских кругов, создавших эффективную "политическую машину". Более жесткая система их организации, большие финансовые ресурсы и возможность привлечения профессиональных организаторов выборных кампаний приводят к вторжению в городскую власть бандитов. Их политические и экономические интересы бесконечно далеки от городских нужд. Городские финансы служат для них скорее ресурсом для дальнейшего участия в политике и развития собственного бизнеса.
Объективным источником коррупции в администрации Аксененко является предоставление различных преимуществ хозяйствующим субъектам и муниципальным образованиям. Вероятно, нет нужды специально говорить о таком мощном оружие влияния на хозяйствующих субъектов, как предоставление им освобождения от уплаты тех или иных местных налогов. Однако сегодня не меньшее значение имеет не только освобождение, но и отсрочка и рассрочка платежей. Попустительство низкой платежной дисциплине, возможность избежать санкций за несвоевременные платежи в местные бюджеты являются важным ресурсом влияния. Еще один способ важный ресурс властных полномочий администрации Аксененко - преимущества в выделении земельных участков и контроль за сделками с недвижимостью. Пятилетняя деятельность мэра Аксененко нанесла ощутимый урон вере горожан в собственные возможности влияния на власть. До сих пор одна из аксиом восприятия постсоветской власти и основной способ для населения выказать свое отношение к руководству - выборность властей. Нельзя прививкой научить "правильно" выбирать, нельзя этому научиться за неделю, месяц и даже за год. "Детской болезнью неверного выбора" саратовским избирателям пришлось переболеть.
Основной причиной, препятствующей становлению местного самоуправления, является вырождение городской администрации в организованное преступное сообщество, отсюда - недоверие к гражданским ценностям, правовой нигилизм, отсутствие социальной сплоченности и доверия в обществе, закрытость власти для населения.
Все это позволяет усомниться в наличии достаточных условий для развития местного самоуправления в нашем городе и, одновременно, позволяет квалифицировать развернувшийся кризис как, прежде всего, как спланированное преступными кланами обнищание населения. Когда горожане не живут достойно, а выживают, то такое "гражданское общество" легче купить на выборах, что бы еще и еще продлевать свое присутствие у "казенной кормушки".
Технологии решения социальных проблем.
Признавая, что обострение нынешней ситуации связано с глубочайшим кризисом доверия граждан к большинству государственных институтов - что выводит кризис в гуманитарную плоскость, - отметим, что из всех государственных институтов только церковь и пропрезидентская партия "Единство" сохраняют довольно высокий уровень доверия граждан.
Сохраняющиеся в Саратове экономическая неустойчивость и политическая нестабильность позволяют предположить, что соответствующие необходимые городу реформы самоуправления будут проходить, по крайней мере, в ближайшие годы, только после того, как в городскую Думу придут депутаты от "Единства". Доказательством этого является, уже обозначившаяся на федеральном уровне, последовательная политика фракции "Единство" в Госдуме по вопросам местного самоуправления, в том числе по отношению к крупным городам - центрам субъектов Федерации. В этих условиях городское самоуправление как качественно новая для России форма осуществления публичной власти сможет сохранить себя и получить новые импульсы развития не только на основе политических решений Центра (патерналистский период навязывания местного самоуправления "сверху", всеобщей "муниципализации города и села", по-видимому, заканчивается), а путем проявления законодательной и иных инициатив самих муниципальных образований на региональном и федеральном уровнях. Перспективы развития городского самоуправления следует оценивать сквозь призму формирования эффективной управляющей системы городом на основе неуклонного сокращения дистанции между субъектами и объектами городского управления.
Вместе с тем, для нас, Совета Саратовской городской организации "Единство", городское самоуправление - не только административно-управленческая, организационно-техническая проблема оптимизации руководства городским хозяйством, но и важное направление политической реформы, в рамках которой решаются задачи децентрализации власти и формирования нового фундамента российской демократической государственности. На пути к достижению этих целей следует видеть как внутренние (внутримуниципальные) проблемы, решение которых в основном находится в ведении муниципального образования, так и внешние управленческие проблемы, касающиеся, прежде всего, взаимоотношений городского самоуправления с государственной властью.
Самоуправление - путь к гражданскому обществу
Муниципалитет - это корпорация, сочетающая в себе характеристики субъекта публичного права (в качестве носителя муниципальной власти, которую нельзя противопоставлять государственной) и частного права (как участника хозяйственной деятельности, предпринимательства). Для эффективной реализации двуединой природы городского самоуправления важное значение имеет выработка комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления, которая включала бы и связывала воедино все уровни его законодательной базы: федеральный, региональный, местный.
Основной задачей, которую необходимо решить для преодоления системного кризиса, является преодоление исторически сложившегося стереотипа замешанного на политических соображениях и личных пристрастиях чиновников. Источником кризиса мы считаем, в первую очередь, политическую доминанту деятельности нынешней городской администрации. Мэр Аксененко и его ОПС финансируют за счет жителей Саратова свою политическую деятельность. В таких условиях все городские ресурсы так или иначе направлены не на обустройство городской среды, а на поддержание самой администрации, что еще и еще регенерирует коррупцию и клановость. Внешне это проявляется в ремонте дорог, только тогда, когда в Саратов приезжает Президент или председатель правительства РФ. Новостройки предпринимаются только для поддержания имиджа мэра-строителя, но никак не из соображений целесообразности. Тепло и водоснабжение реконструируются только в период предвыборной борьбы и т.д.
Мы по-прежнему настаиваем, что глава исполнительной власти города должен быть обязательно профессионал-управленец, который выбирается городской Думой на конкурсной основе (но не из числа ее депутатов), и с которым город, в лице своей Думы, заключает контракт, последний, в случае неисполнения возложенных на мэра обязательств, может быть расторгнут. Саратовский мэр не должен заниматься политикой, ни на городском уровне, ни тем более на областном. Хороший саратовский мэр не может быть политиком в силу того, что политическая деятельность, партийная работа - такое же профессиональное дело, как и любое другое. Не может чиновник, как та обезьяна, быть одновременно "и умным, и красивым". Хороший саратовский мэр должен быть не профессиональным политиком, а профессиональным менеджером по управлению городским хозяйством. Для профессионализации управления города важно создание профессиональных гильдий и союзов. Назначения на должности отраслевых руководителей городского хозяйства также не должны быть политическими. Но не политическими и не клановыми их может сделать только принцип выдвижения от профессиональных сообществ.
Председатель горисполкома - будучи руководителем коллегиального органа городского совета народных депутатов - не нес всей полноты ответственности за принимаемые решения. Бюро горкома, а, в отдельных случаях, обкома КПСС выполняли функции конечных арбитров, нивелируя разницу интересов между различными уровнями власти. Тем самым, партийное руководство позволяло сглаживать очень разные территориальные интересы административными методами. Сегодня изменилась сама основа городского развития. В совсем недавнем прошлом большинство российских городов развивалось за счет ресурсов министерств и ведомств, имевших свои производства на городской территории. Однако, основываясь на мировом опыте изучения развития городов, можно сделать предположение о том, что в скором времени городскую динамику начнут задавать совсем иные силы. Стержнем этих сил являются финансовые, информационные и транспортные потоки, создающие обслуживающие их сервисы. Роль городских властей изменяется от доминирования к обслуживанию.
Желанные "стабильность экономического развития и привлекательность для инвестиций" просто несовместимы с произволом городских властей и коррупцией, с логической неизбежностью вытекающими из бесправия граждан. Без подлинных гражданских прав нет и авторитетной власти, а есть только авторитарная. Но с авторитарной властью, и уж тем более с авторитарной властью людей, которых никогда не пустили бы на порог ни одного приличного саратовского дома, мы вряд ли когда-нибудь смиримся. И до тех пор, пока у Саратова не будет собственной правовой культуры, созданной самими его обитателями и их удовлетворяющей - не будет ни экономического подъема, ни социального комфорта, ни полноценной общественной жизни. До тех пор, пока мэр Саратова будет восприниматься как "главный администратор", а средоточием местного самоуправления будет считаться городская администрация, а не само городское поселение и живущие в нем люди, Саратов не станет главным "предметом ведения" местного самоуправления и важнейшим учетным объектом управленческой деятельности и мысли всех ветвей и уровней власти.
Важное условие повышения эффективности городского самоуправления - совершенствование форм самоорганизации населения муниципального образования. Саратовцы давно осознали, что, при существующем устройстве городской администрации, Саратов - это просто запущенный, разоренный, разграбленный, униженный город с плохими дорогами. Среди множества соответствующих проблем на первом месте - поиск оптимальной внутритерриториальной структуры городского самоуправления, что особенно актуально для будущего мегаполиса.
Характеристика Саратова как единого муниципального образования, предполагающая единство местной городской власти, должна в то же время исключать излишнюю внутригородскую административную централизацию управленческих структур. В этом плане перспективной представляется возможность создания (на основе использования имеющегося мирового опыта) в рамках крупной городской агломерации - единого муниципального образования внутригородских муниципалитетов (районов, микрорайонов и т.п.). С учетом этого необходимо оценивать и возможности совершенствования правового положения районов как внутригородских административно-территориальных единиц Саратова. Мы считаем, что главы районов города Саратова также должны выбираться районными советами на конкурсной основе (в результате конкурса программ), и также работать по контракту. Проблемы, задачи, стоящие перед городским районом должны решаться на уровне района: избранным главой администрации района; районным советом. Прерогатива городского мэра - только общегородские задачи: транспортные линии, водоснабжение, городские теплоцентрали и т.д.
Идеалом исполнительской дисциплины, в восприятии многих высших должностных лиц, является коммунистическая партийная дисциплина, основанная на страхе утраты партийного билета. Эту систему ни вернуть, ни воссоздать невозможно. Она является продуктом конкретного исторического строя. Актуальной проблемой саратовского градоустроуства является создание такой системы, при которой каждый руководитель отвечает за свой участок работы, что находит свое закрепление в договорах и соглашениях. Принцип субсидиарности, основой которого является закрепление прав и ответственности за различными "этажами" власти, имеет своим результатом повышение эффективности функционирования власти в целом. Этот принцип, ставший аксиомой государственного устройства большинства стран Европы.
Место жительства доверия
Повышение эффективности внутригородского управления (на основе усиления самоуправленческих начал) мог бы способствовать также переход от традиционной, административной в своей основе, системы управления отдельными сферами жизни к системе внутригородских самоуправляемых округов. Преобразования возможно начать, например, с формирования самоуправляемых микрорайонов по типу товариществ собственников жилья (ТСЖ), также с местным самоуправлением (избранные членами таких товариществ руководители микрорайонов и будут входить в состав районных советов). Тогда каждый квадратный метр городской территории будет иметь своего реального хозяина, будет обихожен, благоустроен и находится под его управлением.
Все это не исключает необходимость повышения эффективности также таких существующих форм территориального общественного самоуправления как КТОСы, хотя при сохранении их нынешнего статуса и действующей нормативно-правовой основы рассчитывать на перспективный характер данной формы самоорганизации городского населения не приходится. Данные наблюдений за практикой ТОС и социологические опросы в Саратове показывают, что многие горожане не разделяют официального оптимизма на счет социальной целесообразности КТОСов в той форме, в которой они насаждаются сейчас и которая слишком напоминает приевшиеся с советских времен "жэковские" формы общественной работы по месту жительства. Обращает на себя внимание также возрастной и социальный состав "ктосовских" активистов: известно, что менее всего склонны принимать КТОСы активные группы населения (молодежь, предприниматели и другие социально-занятые группы). Исходя из этих данных, идет поиск альтернативных форм самоуправления (в частности, товарищества собственников жилья - ТСЖ).
Важный фактор обеспечения согласованной деятельности государственных и муниципальных органов находится в сфере разграничения их компетенции. Нуждаются в уточнении сами принципы такого разграничения. В действующем законодательстве наблюдается смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и должны решать только совместно с органами государственной власти. В связи с этим вполне оправданным представляется разграничение на законодательном уровне двух сфер полномочий органов местного самоуправления:
- сфера исключительных полномочий;
- сфера совместных с органами государственной власти полномочий.
Например, население вышеупомянутых микрорайонов-ТСЖ должно быть вправе решать на какие нужды тратить средства заработанные ими от эксплуатации ресурсов своей соседской общины. В тоже время, выборы участкового милиционера должны проходить только с представления кандидатур РУВД или ГУВД.
Судьбы городского самоуправления и перспективы его развития во многом будут определяться характером взаимоотношений самоуправления с федеральной и региональной государственной властью. Сохраняя и укрепляя самостоятельность городского самоуправления, нельзя впадать в иллюзию, что местное самоуправление само по себе, без участия государственной власти в состоянии решить все возложенные на него задачи.
Защита и представление интересов отдельных граждан и групп населения
Город - это саморазвивающаяся система. Для нас представляется крайне важным, во-первых, четкое осознание происходящих в этой системе естественных процессов, во-вторых, определение как точек ограничения этих процессов, так и точек их стимулирования согласно избранной нами модели городской жизни. Вот уже пять лет Саратов разрушается на глазах; островки показного "благополучия" не могут скрасить общее жуткое впечатление распада, вводящее в транс слабонервных иностранных туристов. Когда экономисты говорят, что амортизационные отчисления и инвестиции не обеспечивают простое воспроизводство основных фондов, они говорят о том, что на обычном разговорном языке называется катастрофой. Этому физическому разрушению городской среды соответствует коллапс среды социальной: свернутые научные программы, парализованные исследовательские и проектные институты, остановленные цеха и заводы, библиотеки, десять лет не получавшие новых книг, музеи, не пополняющие свои коллекции, конструкторские бюро без компьютеров и больницы без лекарств, давно выработавшие свой ресурс допотопные автобусы и троллейбусы, аварийное состояние системы жизнеобеспечения огромного города, обнищавшее и ко всему безразличное население, заранее смирившееся с самым худшим исходом.
Задача Саратовского городского отделения "Единства" - обеспечить жесткий коридор: невыносимые условия для незаконного бизнеса организованной преступной группировки, захватившей власть в нашем городе, и защита законопослушного предпринимателя и, прежде всего, товаропроизводителя. Вот в чем мы видим основу для роста благосостояния саратовцев, роста доходов городского бюджета и, следовательно, возможностей для осуществления необходимых социальных программ, а также многочисленных проектов в сфере городского хозяйства. К примеру, по подсчетам экспертов, только на аренде муниципальных площадей наш город недополучает 30 миллионов долларов в год (читай $ 30 млн. оседают в карманах коррумпированых чиновников распоряжающихся муниципальной собственностью).
На практике сегодняшняя саратовская мэрия меньше всего связана с хорошим самоуправлением. Ее структурой активно пользуются как раз те, кого очень трудно было бы принять за квалифицированных городских управленцев. Потому что все возвращается на круги своя - бизнес, имущество саратовских предпринимателей отжимается руководством города и единственное, чего пока не хватает для полноты административного счастья - типового идеологического обоснования решений, диктуемых корыстью, глупостью и инстинктивной ненавистью ко всему самостоятельному. Исполнительная власть продолжает эксплуатировать сомнительные преимущества административного рынка, приравнивающего властные решения к любому другому товару и позволяющего власти оставаться в коррумпированной и криминализованной тени. О доверии и согласии, гражданском участии и готовности людей "затянуть пояса", жертвуя собственным благополучием, власть вспоминает лишь в острокризисных ситуациях, защищая свое благополучие. Малодушно не соглашаясь или не умея признать, что вспоминает она при этом о ценностях гражданского общества, которые могут и должны быть освоены как новые ресурсы развития.
Убедившись, что единственным источником их существования в обозримом будущем останется областной бюджет, что правильно составленная отчетность и хорошие отношения с министерствами по-прежнему гораздо важнее, чем мнение горожан, чиновники городского самоуправления вздохнули с облегчением и с новым рвением взялись за привычное дело - держать и не пущать. И если вы спросите всех этих господ, путающих самоуправление с самоуправством и именующих себя не иначе как "мы, саратовские политические деятели", что они думают о "правом консерватизме "Единства" - не сомневайтесь, все они будут "за". К сожалению, за последние пять лет политическая составляющая в деятельности городских властей увеличилась. Мэр Аксененко превратился в политическую фигуру. Его образ хозяйственника может обмануть лишь несведущее население. На самом деле это не более чем "кепка", за которой скрывается холодный и взвешенный политический расчет.
Это одна из бед Саратова, что до сих пор большинство профессионалов предпочитают отраслевые карьеры партийно-политическим. Соответственно, политиками часто становятся никем не признанные маргиналы. Нужно отдавать себе отчет в том, что политический процесс идет по пути возрастания его партийно-политической составляющей. Она характеризуется наличием системы взглядов, за которые можно спросить и выполнение которых можно контролировать. При отсутствии твердой платформы, депутат уподобляется флюгеру. Спросить с него за выполнение предвыборных обещаний невозможно.
Каждая партия вырабатывает свою платформу и взгляд на развитие территории и обязана иметь профессионалов в своей среде, способных эту программу сформировать и отвечать за ее реализацию. Развитие и стимулирование инвестиционных процессов, дающих Саратову рабочие места, повышение доходов населения - одна из важнейших задач Совета Саратовского городского отделения партии "Единства" на многие годы вперед.
Доклад по результатам работы коллоквиума Саратовского городского отделения партии "Единство"
Основной докладчик: Э. Н. Абросимов,
докладчики: С. И. Майоров, С. Ю. Монахов, Н. Н. Пицик, С. А. Ислентьев, С. В. Муранов, В. Ф. Шаманов, А. П. Зуев, А. Н. Кучерявый, А. Т. Синий.
г. Саратов
20 августа 2000 г.
|
WebMaster'у